Vorwort

Erste Abteilung: Verfassung, Verwaltung, Finanzen im Allgemeinen

I. Abschnitt:

Die städtischen Körperschaften

I. Allgemeines zur Selbstverwaltung im neuen Staat

„Zur Entstehung echter Bürgergesinnung, d.h. einer Gesinnung, die aus innerer Verbundenheit mit der Gemeinde die tatkräftige Förderung ihres Wohles als unmittelbares Bedürfnis empfindet, zur Entstehung von Heimatgefühl in diesem tieferen Sinne ist aber ein Weiteres notwendig. Die Masse der Bevölkerung muß wieder tiefer im gemeindlichen Raum verwurzelt sein, als es heute allgemein, besonders in den Großstädten, der Fall ist.“ (2)

Wie verbindet man den Bürger innerlich mit seiner Gemeinde?

Die Lösungen nach Saemisch sahen die Abgabe überschüssiger Bevölkerungsteile an das Land und die Auflockerung der städtischen Siedlung (Bürger mit dem Boden in Verbindung bringen) vor. Eine Umsetzung im Gesetz sollte:

> das Gemeindebürgerrecht abhängig von längerem Aufenthalt bzw. „sogar von längerer bürgerlicher Bewährung“ verleihen,
> größere Finanzautonomie (zur Verankerung der Verwaltung in der örtlichen Wirtschaft) gewähren und
> weitere Zuständigkeiten an Gemeinden übertragen und ihnen größere Bewegungsfreiheit bei der Erfüllung ihrer Aufgaben einräumen.

Das Verhältnis zwischen Berufsbeamtentum und Vertretungskörperschaften sei in der Praxis so zu beschreiben:

> das Schwergewicht der Gemeindeverwaltung habe sich zugunsten des Berufsbeamtentums verschoben
> die Stellung des OB gegenüber beiden habe sich verstärkt.

Saemischs Forderung als Zeitgenosse des Jahres 1934 lautete: Das Übergewicht des „herrschaftlichen Elements“ solle im „Führerprinzip“ gesichert werden. Die Gefahr der Entfremdung von den Bedürfnissen der Bevölkerung solle vermieden werden. Saemisch lobte die Arbeit des hallischen Magistrats in der Zeit „vor der nationalen Revolution“ ausdrücklich. (3)

II. Abschnitt

Die Organisation der Gesamtverwaltung

I. Der Organisationsplan (OP)

Der Organisationsplan einer Gemeinde bestehe aus dem Geschäftsverteilungsplan, dem Aktenplan, dem Kontenplan und einem „Raumplan“.

II. Der Geschäftsverteilungsplan (GVP)

Bei jeder Gemeinde gebe es verschiedenartige Abweichungen des GVP vom OP. Saemisch fand drei Abweichungen in der hallischen Verwaltung:

a) Abweichungen

1. Aufteilung der Allgemeinen Verwaltung zwischen mehreren Referaten

> OB ist nicht in der Lage, die unmittelbare Aufsicht über alle hierher gehörigen Ämter und Dienststellen (insgesamt 13) auszuüben;
> es folgt Saemischs konkreter Vorschlag für Lösung (siehe Gutachten)

2. Ausstattung von ehrenamtlichen Stadträten mit kleinen Referaten

> Heranziehung ehrenamtlicher Kräfte zum Mittragen der Verwaltung entspricht dem Selbstverwaltungsgedankens vom Steins
> tiefere Verankerung in der Verwaltung
> allerdings im Widerspruch zum Führerprinzip („Unabhängigkeit von unten“)
>„Nur bei besonderer Eignung einzelner ehrenamtlicher Stadträte für bestimmte Aufgaben wird es sich auch weiterhin empfehlen, ihnen ein kleineres Teilgebiet zur referatsmäßigen Überwachung abzugrenzen.“ (11)

3. Personelle Gründe

> Saemisch stellte fest, daß in Halle „personelle Gründe“ zu einer ungewöhnlich starken Zerreißung des Geschäftsverteilungsplans geführt haben (12)
> Dem „gegenwärtigen Bürgermeister“ (gehört als Stadtrat und Kämmerer schon mehrere Jahre der SV an ) seien vier Verwaltungsgebiete „mit ihrem Schwergewicht“ übertragen worden – jedoch nicht im ganzen Umfang, worin der Grund der „Zerreißung“ liegt

b) Der „rationale Geschäftsverteilungsplan“

Verteilung der Geschäfte auf sieben Hauptreferate (14)

III. Abschnitt

Finanzwirtschaft und Finanzpolitik

I. Allgemeine Kritik der Finanzwirtschaft und des Finanzrechts

> bisherige Finanzwirtschaft der Stadt „durchsichtig und gut geordnet“ (15)
>„Entartungserscheinungen“ auf finanzwirtschaftlichem Gebiet „hatten die hallische Finanzwirtschaft nicht gar zu stark berührt.“
> Gesamtzuschnitt der Verwaltung im Vergleich zu anderen Städten „in vorsichtigen Grenzen“ gehalten worden
> Mängel „überwiegend in Umständen zu suchen, die der einzelnen Stadt nicht zur Last gelegt werden können.“ (16)
> Kritik am „geltenden Finanzausgleich“: „Die politisch und wirtschaftlich ausgewogenen Grenzen der öffentlichen Wirtschaft werden endgültig erst dann gezogen und der Weg zu äußerster Sparsamkeit erst dann freigelegt werden können, wenn eine Neuordnung des Finanzausgleichs die Verantwortung für Art und Maß der öffentlichen Leistungen wiederum mit der Finanz- und Steuerverantwortung in den gleichen Trägern vereinigt hat.“

II. Die Finanzwirtschaft im ordentlichen Haushalt

a) Allgemeines

Erst nach Aufzehrung der „offenen Reserven der Ausgleichsrücklage“ wurden in Halle „wirklich einschneidende Sparmaßnahmen“ vorgenommen.

b) Die Einnahmenpolitik

Stadt habe Bewegungsfreiheit in der Einnahmenpolitik fast ausschließlich zu Steuer-, Gebühren- und Tariferhöhungen genutzt.

c) Die Entwicklung der Steuereinnahmen

Finanzpolitik der Zukunft darf nicht auf der Hoffnung einer wesentlichen Steigerung des Steuerertrages aufgebaut werden (18), Belastung nur bei Absinken anderer Ausgaben.

d) Die Ablieferungen der Werke

> wachsende Bedeutung der steuerähnlich wirkenden Werkablieferungen
> Vertrag der Stadt mit WEHAG „finanzpolitisch richtig“ (19)
> Abführungen an die Stadt ihres Gewinncharakters entkleidet („starre Unkosten“); Verschiebung des konjunkturellen Risikos auf die Werke; „Grundzweck einer konjunkturausgleichenden Finanzpolitik“ richtig.
> Ist die Höhe der Sätze, nach denen die Abführungen berechnet werden, richtig? Werkeinnahmen haben lebensnotwendige Bedeutung für die Stadt, so daß Senkung der Tarife erst dann in Frage kommt, „wenn die allgemeine Wirtschaftsbesserung mit Sicherheit erwarten läßt, daß die Senkung der Tarife zu einem Mehrverbrauch führt...“

e) Die eigenen Einnahmen der Verwaltungszweige

Kosten von Betrieben, Anstalten und Einrichtungen müssen grundsätzlich durch eigene Einnahmen (Gebühren) gedeckt werden (20).

f) Der Finanzbedarf

Saemischs urteilte über das Ausgabenvolumen anhand von zwei Fragen:

> Haben Ausgaben zur Reserve- und Rücklagenbildung gedient?
> Hat die Stadt Ausgaben auf außerordentliche, insbesondere Anleihemittel verlagert?

Das Verhältnis der persönlichen zu den sächlichen Ausgaben beschrieb er so:

„Bemerkenswert ist, daß die persönlichen Ausgaben, die man besonders stark als rechtlich gebunden anzusehen pflegte, infolge der reichsgesetzlichen Kürzung der Bezüge anteilsmäßig sehr viel stärker gefallen sind als die sächlichen Ausgaben. Ohne eine weitere Kürzung der Bezüge können die persönlichen Ausgaben nunmehr nur noch durch systematische Personalverminderung verringert werden.“ (21)

g) Der Zuschussbedarf

Das Reich wirke dem weiteren Anwachsen der Wohlfahrtslasten durch Dotationen (?) entgegen, auch dadurch günstigere Entwicklung des Gesamtzuschußbedarfs; gegenläufige Bewegung der Reichsüberweisungssteuern

III. Die Anleihe- und Schuldenwirtschaft

> Anleiheschuld heute etwas niedriger als in der Vorkriegszeit (22)
> aber: Schuld in der Vorkriegszeit gedeckt durch Aussicht auf positive wirtschaftliche Zukunft
> Verglichen mit anderen Städten: normale Höhe

Stadt habe 10% ihrer Jahresausgaben für Zinsen und Tilgungsbeiträge aufzubringen!
(Tabelle)

> 2/3 des Kapitaldienstes der städtischen Schulden belasten die Steuermittel der Zukunft (davon 1/3 für Ratshof, Schulen, Flughafen, Stadtbankverluste)
> vom heutigen Standpunkt könne Höhe und Verwendungsart der Anleihen finanzwirtschaftlich nicht gerechtfertigt werden

Saemischs Vorschläge für die zukünftige Anleihepolitik lauteten:

> Anleihemittel sind hauptsächlich nur für Zwecke anzufordern und auszugeben, die die Kämmerei in keiner Weise mit dem Kapitaldienst belasten.
> Für andere außerordentliche Zwecke, für die die laufenden Mittel nicht ausreichen, muß in konjunkturell günstigen Zeiten in erster Linie der Weg der Vorratsfinanzierung (Fondsansammlung) beschritten werden; die Restbeträge können in konjunkturell günstigeren Jahren für kurze Zeit und bei dauernd günstiger Kassenlage zwischenzeitlich aus Anleihemitteln finanziert werden.
> Die Ausgaben aus Anleihemitteln für nicht rentierliche Zwecke (Bau des Ratshofs, NB) sollen tunlichst auf konjunkturell schlechte Zeiten verschoben werden; auch dann soll von einer Vorfinanzierung dieser Art trotz ihrer zweifellos konjunkturbelebenden Wirkung im Hinblick auf die Belastung der Zukunft grundsätzlich nur ein sparsamer Gebrauch gemacht werden.
> Bei allen Anleihemitteln ist die Tilgungsdauer nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten einzuschränken und statuarisch bei Bewilligung der Anleihe festzulegen. Wenn die Tilgung in schlechten Konjunkturzeiten vorübergehend herabgemindert wird, muß sie in ansteigender Konjunktur wieder durch zusätzliche Tilgungen auf den Normalplan gebracht werden.
> Der Normalplan sollte alsbald auch schon für die bisherigen Anleihen bindend festgelegt werden, um den Kredit der Stadt zu fördern. Alsbald nach Wiederanstieg der Konjunktur wäre nach Maßgabe des Normalplanes zu verfahren.

IV. Die Rücklagenwirtschaft und die künftige Ordnung der Rücklagenpolitik

Die Fondswirtschaft sei die „Ansammlung geldlicher Rücklagen“. 1932 habe die Stadt über 5 Mio. RM verfügt; zusätzlich habe es Rücklagen der WEHAG gegeben.

„Die Fondspolitik ist ein sehr empfindliches Instrument, bei dessen Anwendung man das fiskalisch Richtige sorgfältig gegenüber den Nachteilen für die allgemeine Wirtschaft abwägen und sich jeweils den Gegebenheiten geschickt anpassen muß.“ (25)

Dem Ausgleichsfonds würden alle Überschüsse zugeführt, soweit sie nicht unmittelbar der Schuldentilgung dienen. (26)

V. Die Vermögenswirtschaft

a) Vermögenszweck und Wertmaßstäbe

Die Bewertung des Gesamtvermögens einer Gemeinde könne „sich immer nur nach dem Zweck richten, der mit der Bewertung verfolgt wird.“ (28/2) Ziel bisheriger Bewertungsversuche sei es gewesen, die Schuldenhöhe in einen Vergleich mit dem Vermögensbesitz der Stadt zu bringen, um daraus einen Überschuß des Vermögens gegenüber den Schulden der Stadt zu errechnen, der als sichtbare Unterlage für den städtischen Kredit dienen sollte.

Ein privatwirtschaftlicher Wert könne nur für veräußerliches öffentliches Vermögen ermittelt werden: „Nur das letztere darf den Gesamtschulden gegenübergestellt werden, wenn man schon nach einer `öffentlichen Bilanz´ strebt.“ (28)

b) Vermögenskapitalwirtschaft / Bodenwirtschaft

Nachweisungen über das Grundvermögen:
> von 4877 ha der gesamten Stadtfläche seien 2306 ha im Eigentum der Stadt
> 1913-1932 Ausweitung der Gemarkungsfläche von 4058 ha auf 4877 ha und Anstieg des stadteigenen Grundbesitzes von 1648 ha auf 3759 ha (inkl. Flächen außerhalb des Stadtkreises)

Veräußerungen städtischen Eigentums würden auf Widerstände stoßen:

„Trotzdem muß auch hier der wirtschaftliche Gedanke gegenüber den bisherigen Vorstellungen eines allzu reichlichen Maßes gemeinnütziger Leistungen auf Kosten der Steuerkraft klar und bewußt zur Geltung gebracht werden.“ (30/2)

c) Vermögensertragswirtschaft, Bewirtschaftung der Betriebe, Anstalten und Einrichtungen

Zwei Vermögenstypen:

> Vermögen, dass vorwiegend gemeinnützigen Zwecken dient
> Vermögen, dass zugleich erwerbswirtschaftlichen Zwecken dient (da es auch gemeindlichen Leistungen, nämlich der Versorgung der Bevölkerung mit lebenswichtigem Bedarf dient)

Bewirtschaftung des gemeinnützigen Vermögens:

> Kosten durch Gebühren der in erster Linie Nutzungsberechtigten und sonstige Einnahmen aufzubringen! (31/1)
> Betriebswirtschaftliche Grundsätze müssen auch bei der Bewirtschaftung des gemeinnützigen Vermögens greifen

Folgende Grundsätze seien in erster Linie notwendig:

> vollständige und klare Verrechnungsgrundlagen (Rechnungen über einzelne Vermögensteile, in denen sich die Verantwortungsverhältnisse der Verwaltung widerspiegeln)
> scharfe Gliederung der Betriebe nach innen notwendig (Finanzdienst, Verwaltung, Betrieb); Belastung der Betriebe mit Abführungen an die Kämmerei, wenn bestimmte Anlagen aus Steuermitteln erworben oder erstellt sind
> scharfe Gliederung (=Trennung) ermöglicht Selbstkostenkontrolle
> Trennung liefert Maßstäbe für geringere oder größere Intensität der Einnahmewirtschaft

Streben nach Wirtschaftlichkeit bleibt bei gemeinnütziger Bewirtschaftung nur dann wach, wenn ihm das Ziel gesetzt wird, entweder die vollen Kosten einzelner Vermögensteile oder bestimmt abgegrenzter Teile dieser Kosten zu erwirtschaften. (32/2)

IV. Abschnitt

Beamte, Angestellte und Arbeiter

I. Allgemeine Entwicklung der Personalausgaben

Die Stadt habe sich von den anderwärts zu beobachtenden Tendenzen zur fortschreitenden Verbeamtung ihres Personals freigehalten (34/1).

II. Die Besoldung der Beamten

a) Grundsätzliches

Besoldungsneuregelung 1920: Reich übernahm Führung auf dem Gebiet der Beamtenbesoldung (35/1). Notwendigkeit, die Besoldung der städtischen Beamten derjenigen der Länder- und Reichsbeamten anzupassen (35/2). Vergleichsmaßstäbe zur Beurteilung der Besoldungshöhe nötig. (siehe Gutachten)

b) Besoldungsordnung und Stellenplan

Der Stellenplan dürfe nur so viele Stellen enthalten, wie notwendig. (36/1)
Saemisch nennt Vorschläge zur Einreihung der Beamten in den Besoldungsgruppenplan. (36/2ff)

III. Die Besoldung der Angestellten

a) Die Arten von Angestellten, insbesondere die ständig Angestellten

„Mit fortschreitender Annäherung an das Beamtenverhältnis wird die notwendige Bewegungsmöglichkeit in der Anpassung des Personals an den Bedarf immer mehr eingeschränkt.“(41/1)

b) Einzelvorschläge

Vorschläge des Gutachtens (41/2ff)

IV. Zulagen und Vergütungen für Nebenämter

a) Zulagen

Stadt hat besondere Zulagen nur in zwei Fällen gezahlt:

> Beamter ist Berufung in eine andere mit einem höheren Einkommen ausgestattete Stelle nicht gefolgt
> Angestellter hat die Abwicklung der Stadtbank geleitet

b) Vergütungen für Nebenbeschäftigung

> Beigeordneten-Vergütungen sind per 10.10.31 an Stadtkasse abzuführen
> von den übrigen Beamten und Angestellten beziehen neun Vergütungen in Höhe von etwa 10 bis 30 RM monatlich für Nebenbeschäftigungen

V. Ruhegelder und Hinterbliebenenversorgung der Beamten und Angestellten

VI. Der Beamtennachwuchs

Einheitslaufbahn:

> einheitliche Ausbildung und Prüfung der Anwärter ohne Rücksicht auf die Art ihrer Vorbildung
> jeder Anwärter wird zunächst im einfachen Verwaltungsdienst angestellt
> die Befähigung zum Aufrücken in die höher bewerteten Stellen wird erst durch das Bestehen der zweiten Verwaltungsprüfung erworben (45/2)

Gegen die Einheitslaufbahn sprächen finanzielle und beamtenpolitische Gründe:

> Unterforderung der vorgebildeten Anwärter für eine Reihe von Jahren
> Forderung nach angemessener Beschäftigung wird zu Stellenhebung führen
> wenn nicht, folgt Überalterung der Beamten vor der Erreichung höherer Gruppen
> scharfe zweite Prüfung würde von der Mehrzahl der Bewerber ohne Erfolg versucht – Folge: „enttäuschte Beamte“ im einfachen mittleren Verwaltungsdienst

VII. Löhne und Versorgung der Arbeiter

a) Löhne

Regelung durch Reichsmanteltarifvertrag (47/1)
+ Bezirkslohntarifvertrag (Lohntafeln)

VIII. Die hauptsächlichsten Vorschläge und ihre Durchführung

183 Beamte und 198 Angestellte sind in niedrigere Besoldungsgruppen einzureihen. (49/2) Ersparnis von 179.000 RM bei Besoldungsausgaben für Beamte und Angestellte.